黨的十九大報告提出“加大生態系統保護力度， 建立市場化、多元化生態補償機制”。生態補償機制是在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態產品（服務）價值基礎上，采用市場交易或財政轉移支付機制等方式，對生態保護者給予合理補償的集中機制，通過明確生態保護者與受益者權利義務，來實現生態保護經濟外部性內部化的一種公共經濟制度安排。中國的生態補償機制可以追溯到20 世紀90 年代開啟的退耕還林制度，進入新世紀以來，尤其是十八大以來，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點生態功能區等領域（地區）建立了覆蓋面廣、制度化的補償機制，在激勵和約束利益相關方生態保護行為方面產生了巨大積極作用。但是，中國生態補償機制還面臨著許多制度機制障礙，伴隨著第三方治理機制的引入，生態環境領域正在經歷著一種全新的治理結構和治理模式的創新，通過引入新的技術、標準和激勵，可以解決傳統生態補償機制中的諸多問題。

一、何為生態補償中的第三方治理

生態環境保護與治理是一項專業性、技術性很強的工作，在這種情況下，環境污染第三方治理（簡稱第三方治理）模式應運而生，發展迅速。第三方治理是生態環境產品（服務）購買者通過繳納或按合同約定支付費用，委托第三方進行生態保護或污染治理的新模式。生態補償機制中的第三方治理是在傳統利益相關方的合作補償框架中，引入具有專業技術優勢、信息優勢和資金優勢的第三方，在補償標準制定、生態環境質量監測、生態修復、生態修復監管等方面發揮其特定優勢。根據補償主體及其所涉及的領域，適合作為第三方治理主體的組織可以包括環保服務公司、社會組織、上級政府等。在生態補償過程中，進行第三方治理的具體事務可以包括生態補償標準制定、生態修復、生態監測、生態保護監管、生態補償資金績效評估等。理論上講，所涉及的這些業務也可以由補償雙方通過協商一致的原則來進行分工，但是由于偏好的非一致性和技術障礙，使得雙方很難進行有效的合作并達成一致。

發揮環保服務公司、社會組織或上級政府的資金技術優勢、信息優勢、公允優勢，通過委托代理、三方協商、政府與社會資本合作等形式激勵生態補償雙方達成機制，實現生態績效的改善。具體說來，生態環保服務公司的優勢在于，引入交易市場機制，發揮這一類組織的專業優勢，由生態補償利益雙方委托環保服務公司建立生態保護補償統計指標體系，制定和完善監測評估指標體系，評估生態產品（服務）價值； 在生態修復領域，發揮技術優勢，對森林、土壤、耕地、小流域進行修復；在生態監測領域，可以嘗試通過利用生態補償資金，向社會（主要是生態環保服務企業）購買環境監測服務，生態補償利益雙方以簽訂治理合同的方式，委托環境服務公司對新建、擴建的污染治理設施進行融資建設、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用。還可以以簽訂托管運營合同的方式，委托環境服務公司對已建的污染治理設施進行運營管理、維護升級改造等，并按照合同約定支付托管運營費用。社會組織可以發揮分布廣泛、公益性強的優勢，通過以獎代補的形式發揮第三方組織在生態環境監管方面的優勢，尤其適合對零散小的領域（污染源），發揮社會組織監督信息優勢。上級政府同樣可以成為一種類第三方機制，對下級政府之間生態補償（主要是生態轉移支付）在財政資金扶持、監測數據權威性、生態績效評估等方面發揮其獨特優勢。

二、生態補償為何需要第三方治理

一是標準非一致性。實際生態補償機制設計中， 利益相關方很難就生態補償標準達成一致，這與信息不對稱、信任機制缺失以及基準數據不明確等主客觀原因有關。以新安江生態補償為例，雙方就補償標準爭論了相當長的時間，最后不得不采取了折中方案， 由雙方以及上級政府（中央政府）三方分別設立水界斷面監測點。在生態補償機制中引入第三方機制，在不偏不倚的條件下，通過三方協商機制，制定有效的標準，實施科學監測。

二是資金壓力。生態補償涉及資金量大，涵蓋了直接成本和間接成本，這些都是顯性投入。雙方往往是根據最終的生態績效進行補償，生態補償的投入方往往是經濟發展相對落后或者收入能力較弱的貧困群體，需要在前期墊付大量的成本，進而使得投入方在環境保護治理投入上捉襟見肘。第三方機制可以在一定程度上緩解資金壓力，發揮專業機構（組織）辦專業事的優勢，提升生態環境質量，實現補償雙方的雙贏。

三是技術壓力。目前，生態補償中最大的障礙在于技術層面，即缺乏技術支撐，生態服務價值評估核算體系、生態補償標準體系、生態環境監測評估體系建設滯后，沒有統一、權威的指標體系和測算方法。第三方組織相比較直接補償主體雙方具有這方面的優勢。

總體上看，將生態保護和污染治理責任通過合同方式向第三方轉移，可以實現生態環境污染集中保護與治理，使環保部門的監管對象大為減少，有利于執法成本的大幅降低。引入第三方市場主體，將生態保護、污染治理和環境監管過程交由具體承擔保護與治理任務的專業化中介機構和社會組織；或者由生態補償雙方以簽訂治理合同的方式，委托第三方對新建、擴建的污染治理設施進行融資建設、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用，由此可使得排污者的直接治理行為轉化為間接的經濟行為，實現污染治理行為的社會化、產業化，從而實現環境污染治理績效的最大化。

三、生態補償中的第三方治理實現機制

第一，重視生態補償過程中的第三方治理機制， 豐富第三方治理的內涵。與傳統的環境治理領域的第三方治理相比，生態補償過程中的第三方治理具有一定的特殊性，前者往往更為看重技術優勢，后者則需要技術、信息和權威優勢，生態補償過程中的第三方治理主體不僅包括企業，還包括政府組織和社會組織。第三方治理的模式除了傳統的市場交易機制之外，還包括日益興起的多元共治機制。

第二，多渠道籌集資金，加大生態保護補償力度。建立自然資源有償使用—收益分享機制。完善森林、草原、海洋、漁業、自然文化遺產等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴大資源稅征收范圍，允許相關收入用于開展相關領域生態保護補償。建立統一的綠色產品標準、認證、標識等體系，完善落實對綠色產品研發生產、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。建立“生態扶貧+ 第三方治理”機制，利用生態保護補償和生態保護工程資金使當地有勞動能力的部分貧困人口轉為生態保護人員。對在貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償。中國現有1392 個5A 和4A 級旅游風景名勝區， 60% 分布在中西部地區，70% 以上的景區周邊集中分布著大量貧困村，不少地方通過發展旅游扶貧、搞特色種養，找到一條建設生態文明和發展經濟相得益彰的脫貧致富路子。

完善生態保護區域財力支持機制。建立穩定投入機制，綜合考慮不同主體功能區生態功能因素和支出成本差異，切實加大對限制開發區域、禁止開發區域特別是重點生態功能區的財力支持力度。以長江生態經濟帶為例，分步探索建立長江流域跨省流域生態“共建共享”機制。可以率先建立生態文明交流合作機制， 爭取發改委、環保部、財政部和水利部等部委支持，建立年度流域生態保護聯席會議制度，達成共識；第二步，由環保部牽頭委托第三方，嘗試開展基礎數據摸底和生態環境價值測算工作；第三步，根據成本分攤和受益分享比例，確立各相關利益主體的責任和收益范圍，籌資建立補償基金池；第四步，試運行橫向生態轉移支付。改革省以下國家重點生態功能區轉移支付制度，建議將中央下撥國家重點生態功能區轉移支付全部轉撥至縣，編制生態轉移支付公式，嚴格按照生態環境績效標準進行撥付。

第三，建立有效的生態產權制度，形成有效的委托代理機制。建立自然資源和環境要素的初始產權分配機制，包括水權、排污權、碳排放權初始分配等， 完善有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發展交易平臺。扶持和鼓勵專業環境服務公司發展。在環境治理領域引入PPP 模式，充分尊重市場經濟投入產出、成本效益的可算規律，建立多種形式的環境服務價格形成機制、付費機制和調價機制。可按質論價、按量或濃度計價、按污染因子分類計價、按總包的方式計價，或由行業協會按社會平均治理價格提出環境服務指導價，在此基礎上按適度比例上下浮動計價。加快自然資源及其產品價格改革。堅持保護優先的原則，充分考慮社會可承受能力，建立自然資源開發使用成本評估機制，探索引入第三方評估，將資源所有者權益和生態環境損害等納入自然資源及其產品價格形成機制。建立生態保護發展綠色產業基金。以三江源為例，可以考慮建立三江源生態保護發展基金（綠色產業基金），由中央財政及上下游省級政府共同出資作為引導資金，吸引社會資本、保險資本、養老金和世界銀行、亞投行等國內外開發性金融機構參與， 投向三江源生態保護與建設，環境治理，綠色產業發展，探索發行“三江源和祁連山生態彩票”。

完善綠色信貸擔保和綠色保險產品。建立健全覆蓋省市縣三級政策性和商業性綠色信貸擔保政策體系，鼓勵市（州）級以上地方政府設立地方綠色債券擔保基金，通過央行再貸款和地方政府財政貼息、專業化擔保機制支持綠色信貸和綠色債券。推廣環境污染強制責任保險，積極開展森林、草原、濕地保險試點。鼓勵保險機構研發環保技術、農牧業災害保險等產品。建立完善與氣候變化相關的巨災保險制度。創新和完善農村環保項目運行機制，明確環保設施運行管理責任主體，建立維修、運行規章制度，探索財政補貼、村鎮自籌、群眾付費等方式解決運行維護資金的渠道。探索開展集中運營和委托第三方運營，促進設施運行維護的專業化、市場化。鄉（鎮）政府要明確環保管理機構，配備專（兼）職環保人員。

第四，建立政策扶持機制。可以考慮設立生態清潔基金，從自然資源使用費、國有自然資源交易金、排污費等中提取生態清潔基金，建立生態產業基金， 發揮杠桿作用，積極撬動和引導民間資本進入生態環境保護和污染治理領域。在貸款利息和期限上適當放寬條件，并采取“先試點，后推廣”方式進行。合理利用經濟政策杠桿。從財政、稅收、貸款、證券、保險等經濟政策方面給推行第三方治理模式的環境服務公司以相應的獎勵、優惠，放寬條件限制，助其解決融資難題。放寬資本準入限制，創新民間資本進入方式，優化民間投資服務環境，加強環境服務業公共信息平臺建設，并充分發揮環保產業協會的作用，重點引導資金投向水污染、大氣污染和重金屬污染治理等領域。包括完善成本核算機制、績效評價標準機制、第三方中介支付機制。大力支持環保社會組織發展， 在稅收優惠、財政補貼、政府購買服務等方面向環保社會組織傾斜。

第五，建立協同會商機制。建立三方協商會商決策機制，在技術上，結合新一輪環保機構垂直管理改革，克服“屬地管理”模式局限，在橫向和縱向兩個維度，將生態保護科層管理與治理橫向合作視為一個整體，建立一整套集理論基礎、技術體系和政策框架為一體的系統解決方案。根據主體功能區規劃和生態保護的目標以及區域間經濟社會發展水平，按照“誰污染，誰付費補償”和“誰受益誰補償”原則，探索構建多層次生態補償機制，共同監管。打破條塊分割， 實行信息共享，積極探索“部門聯動”的新模式。（祁毓系中南財經政法大學財稅學院副教授、碩士研究生導師，香江學者、文瀾青年學者；徐欣欣系中南財經政法大學財稅學院碩士研究生）

    （本文來源：中華環境）